10 月 27 日，中国政府采购网发布了徐州市城市轨道交通组合运营 PPP 项目公开招标终止结果公告，根据公告显示：徐州市城市轨道交通组合运营 PPP 项目终止的原因是有效投标人不足三家，根据相关规定，该项目采购方式变更为竞争性谈判。

项目概况

说起徐州市城市轨道交通组合运营 PPP 项目，要追溯到 2014 年。

根据徐州市委、市政府统一部署，徐州市轨道交通采取 PPP 模式。经相关部门深入研究，最终确立了以 PPP 为主线的“网运分离、模块组合”建设运营模式，按照预算法及相关 PPP 政策依法合规设计，形成设计建设、运营维护、土地开发和上盖物业四个相对独立的运作模块；建设和运营两个模块，采取网运分离模式分别引入专业的社会资本合作，形成“建设运营分段运作，区域物业分层反哺”的模块组合框架。

按照“网运分离”的思路，在设计建设阶段，徐州市先后完成了轨道交通 1 号线一期、2 号线一期、3 号线一期的 PPP 项目的社会资本采购，1 号线一期、2 号线一期分别于 2019 年 9 月和 2020 年 11 月进入初期运营，3 号线一期项目于 2021 年 6 月 28 日进入初期运营。在运营阶段，拟采用“多元投资+使用者付费+政府监管补贴”模式，通过 PPP 模式，将徐州市轨道交通已完成建设的 1 号线一期、2 号线一期、3 号线一期统一捆绑纳入运营的 PPP 合作范围，即组合运营 PPP 项目（即“本项目”）。

于是，6 月 30 日，本项目发布了资格预审公告，特邀请有意向的潜在申请人参与资格预审。项目总投资约 143 亿元，实施的内容为：徐州市轨道交通 1、2、3 号线一期工程组合运营，运营内容包括徐州市轨道交通 1、2、3 号线一期工程的客运服务、其他经营性设施的运营（包括广告、通信、商铺租赁等经营）服务、动产设施维护保养服务。

▲徐州地铁运营图丨图源：徐州地铁

当时通过资格预审的有 5 家，分别是：

1. 中国交通建设股份有限公司（联合体牵头方）与中交一公局集团有限公司、中交轨道交通运营有限公司联合体组成的联合体；

2. 中国建筑股份有限公司（联合体牵头方）与中国建设基础设施有限公司、中建华东投资有限公司、天津轨道交通运营集团有限公司组成的联合体；

3. 中国铁建股份有限公司（联合体牵头方）与中铁建城市建设投资有限公司、南京地铁运营有限责任公司、中铁十一局集团有限公司、中国铁建电气化局集团有限公司组成的联合体；

4. 中国中铁股份有限公司（联合体牵头方）与中铁（上海）投资集团有限公司、中铁武汉电气化局集团有限公司、青岛地铁集团有限公司组成的联合体；

5. 中国电力建设股份有限公司（联合体牵头方）与中电建铁路建设投资集团有限公司、北京建工集团有限责任公司、北京市政路桥股份有限公司、成都地铁运营有限公司组成的联合体。

五大建筑央企纷纷有意参与该项目。

“徐州式”PPP 会否成为未来 PPP 模式新风向？

前面提到，徐州市轨道交通采取以 PPP 为主线的“网运分离、模块组合”建设运营模式，而“网运分离”是国家发改委在 2015 年发布的《国家发展改革委关于当前更好发挥交通运输支撑引领经济社会发展作用的意见》中明确提出的。

一体化 PPP 模式是基于对项目全生命周期合作的理解，拟将轨道交通建设、运营、土地开发和上盖物业等纳入一体化运作方式，但这样就会出现这些问题：

一、设计建设、运营维护、土地和物业开发等对社会资本的要求较高且分属不同能力范畴，目前同时具备的社会资本极少；

二、建设、运营、土地开发、物业开发等业务收益关系层级较深，交易关系极其复杂，如果采取联合体作为社会资本，极易产生利益分配难以平衡、公司治理不稳定等问题；

三、即使解决了前两项问题，但统筹捆绑的交易结构极易存在设计缺陷，风险难以把控。

与一体化 PPP 模式相比，“网运分离”模式可以有效规避了以上 3 个问题。它的专业化分工更明确：设计建设阶段，具备施工资质的社会资本参与，能够提高设计、建设、施工的专业性和风险控制能力；运营维护阶段，具备运营专业经验的社会资本参与，能够发挥轨道交通“成网运行”的优势。结合模块组合设计，可以实现合作机制的灵活设计，既可清晰体现轨道项目各层级之间的复杂机制，又可达到业务链条清晰、补贴机制灵活、关系简单可控的目的。同时扩大了社会资本选择的空间和竞争性，更能体现公开、公平、公正的原则。

当前，一些城市轨道交通建设规划的审批收紧，也源于债务问题和经营压力：修建地铁需要庞大的资金支持，而建成后的维护成本也不低，即便一线城市依靠地铁运营本身都难以实现盈利。而引入社会资本方一方面可以缓解政府的财政压力，另一方面也给予了一些建筑企业新的城市经营便利，但同时这也需要企业强大的市场经营布局能力和资金能力。

8 月 25 日，徐州市城市轨道交通组合运营 PPP 项目进行了 公开招标 ，然而最终因有效投标人不足三家，导致项目终止了招标，进而变更为竞争性谈判了，不知最终将由哪家建企接手。

为什么资格预审时有 5 家建企参与，但到了投标时，有效投标人却不足三家，这其中的具体原因我们不得而知，但通哥觉得，未来的城市地铁甚至轨道交通建设和运营，可续会出现更多的“徐州式”PPP 模式，但这其中又有多少风险存在，也许时间才能给我们答案吧。