土地财政依赖度减弱 地方财政如何破局

城市与区域治理研究院苏志勇/文

近一段时间，沉寂多年的土地市场热度有所回升，核心一二线城市迎来久违的“地王潮”，单价地王、溢价率阶段性纪录一次次被刷新，隐隐透露出房地产市场止跌回稳的信号。

土地市场局部转暖，一方面意味着前期一揽子房地产增量政策开始显效，房企拿地信心和市场预期正在恢复；另一方面，地方政府主动调整供地策略，集中推出核心区域优质地块，且放开了限价、容积率等多重限制，激发了龙头房企补仓意愿。

但是市场局部转暖并不意味着土地市场的实质性反转。自2021年全国土地出让金收入达到8.7万亿元高点，此后全国土地成交连续3年大幅下滑，至2024年土地出让金收入跌至4.87万亿元。特别是部分二线城市和大多数三四线城市，由于此前住宅和商业用地供给过剩，商品房市场趋于饱和，甚至出现供过于求状况，未来若干年都将面临消化存量的压力。去年自然资源部曾下发通知，要求对于库存压力大、去化周期超过36个月的城市，要暂停新增商品住宅用地出让，进一步加剧了土地财政压力。

在房地产市场深度调整、市场供需发生重大变化的当下，地方土地财政依赖在被动中逐渐减弱，如何弥补财政缺口，土地财政何去何从，成为亟待破解的难题。

土地出让收入锐减

土地财政承压

与房地产市场发展周期相吻合，土地市场近年来也迎来了周期性调整。2015年，全国土地出让金收入为33657亿元，随后迎来长达6年的高速增长，在2021年达到了87051亿元的峰值。2021年后房地产市场进入下行周期，受此影响，土地出让收入也出现连续3年的断崖式下滑，至2024年缩减至48699亿元，同比下滑16%，与2021年的高点相比下跌44%。

从2024年土地出让金收入规模看，排名前十的省份依次为江苏、浙江、山东、四川、上海、广东、湖北、北京、福建、贵州。从收入增速来看，已公布数据的29个省份中，22个省份2024年土地出让收入负增长，特别是一些经济大省土地出让收入下滑明显。其中江苏下滑23.3%、浙江下滑27.0%、广东下滑28.9%、湖南下滑36.1%。

如果与各省份历史最高点作比较，有12个省份土地创收入跌幅超过50%。其中跌幅最大的青海下跌83.4%，黑龙江跌幅为72.8%，甘肃为68.1%，广东为66.2%，云南为64.7%，山西为63.0%，湖南为59.5%，河南为58.0%。

今年一季度，在一系列调控政策刺激下，土地市场整体呈现回暖态势。全国实现土地出让金收入0.58万亿元，同比增长11.33%，平均溢价率9.81%，相较2024年同期上升了5.47个百分点。从全国市场看，区域分化明显，一线城市和重点二线城市表现突出，北京、杭州、上海、成都、苏州土地成交排在前五位，成交金额分别为623.14亿元、502.85亿元、271.94亿元、253.34亿元、148.32亿元。三四线城市整体偏弱，但在三四线城市中，长三角城市群中的南通、金华、常州、扬州、无锡、嘉兴、温州等城市表现活跃，中西部和东北地区城市土地成交持续走弱。在所有地级市中，近8成城市一季度土地出让金收入不足10亿元。

尽管财政收入减少，但地方政府的刚性支出并未减少，反而在某些领域有所增加，例如社会保障支出、债务付息支出等刚性支出。这使得地方政府在财政支出上面临更大的压力，尤其是在需要进行大规模基础设施建设和公共服务提供的情况下，地方财政更显得捉襟见肘。财政收入减少、支出压力增大、债务偿还压力、财政收支缺口扩大、融资难度增加以及经济结构调整，这些压力不仅影响了地方政府的财政收支，还可能对地方经济和社会发展产生深远的影响。

土地财政依赖度被动性减弱

受土地出让收入下滑等因素影响，土地财政依赖度也发生了明显变化。从整体数据看，2021年全国土地出让收入87051亿元，政府基金性收入98024亿元，一般公共预算收入202539亿元，如果按照“土地出让收入/（政府基金性收入+一般公共预算收入）”计算土地财政依赖度，那么2021年的土地财政依赖度为28.96%；至2024年，全国土地出让金收入为48699亿元，政府基金性收入62090亿元，一般公共预算收入219702亿元，对应的土地财政依赖度为17.28%。土地财政依赖度整体水平3年下降11.68个百分点。

分省份看，江苏、贵州、湖北、重庆、四川、福建、浙江、山东的地方财政对土地依赖度相对较高；部分省市的土地财政依赖度低、且土地出让收入同比出现正向增长，如黑龙江、新疆、宁夏、云南和天津等地。

2020年，南方省份（如江苏、浙江、海南、四川、福建）土地财政依赖度普遍较高，部分省份土地出让金占政府性基金收入比例超过50%；北方省份（如山西、黑龙江）依赖度较低，主要依赖一般预算收入。进入2024年，各省份土地财政依赖度整体下降，但区域分化加剧。例如江苏、浙江等传统依赖土地财政的省份，因土地出让收入下滑，依赖度显著降低。仅福州、济南等少数城市依赖度逆势上升。

分城市看，核心城市依赖度骤降。一线城市土地财政依赖度普遍低于25%，深圳甚至低至2%；二线城市分化加剧，仅少数城市依赖度逆势增长，二线城市中杭州、南京等依赖度降至30%~50%，较2020年的高位明显收缩。三四线城市中，芜湖、广安、宜宾、宜昌等地级市，土地出让收入占政府基金性收入比值仍在70%以上，成为土地财政依赖度最高的典型代表。

值得注意的是，行政级别与财政结构存在强关联性。四个直辖市中，北京、上海依托强大的产业基础，土地出让金占政府性基金收入比重维持在15%~20%区间，而重庆因特殊的地理经济条件，该比例长期高于50%。副省级城市群体呈现分化态势，深圳、广州等经济强市保持30%~40%，武汉、西安等中西部城市则普遍超过60%。

破解土地财政依赖的路径

随着房地产市场的周期性调整，商品房用地需求逐渐减弱，土地市场规模将进一步压缩。如何弥补土地财政留下的财政缺口成为亟待破解的难题。结合地方实践和专家给出的建议，可行性路径大致有以下几个方面：

首先，稳住房地产市场基本盘。房地产高速增长时代已经结束，但并不意味着房地产市场需求的枯竭。我国新型城镇化还有很大发展空间，刚性住房需求和改善性住房需求依然强劲。一线城市和强二线城市由于人口的持续流入，住房需求仍存在较大缺口。此前由于土地出让中实施的诸如限价、限面积、限容积率等限制性措施，市场上中高端住宅和“好房子”供应严重不足，随着“好房子”标准的出台和各种限制性措施的进一步解除，改善性住房需求迫切，“好房子”用地需求旺盛，并对土地市场形成有效支撑。房地产进入存量时代，大批老旧小区和危旧房需要更新改造，大量商业和产业用地需要盘活，这些都是未来土地市场新的增长机会。经历3年的市场调整，房地产开发投资、商品房销售等指标将在合理区间内得到有效支撑并趋于稳定，土地出让收入仍是地方政府必不可少的财政收入来源。

2025年中央将“持续用地促进房地产市场止跌回稳”作为经济工作重要目标，并出台了一揽子增量政策，政策效果开始显现，但实现房地产市场止跌回稳还需要更大力度的政策支持。在稳定房地产市场方面，粤开证券首席经济学家罗志恒建议，要尽快采取保供给、促需求和稳房价举措，大力盘活闲置土地和收购存量房用于保障房，一线城市核心地段尽快推出高品质商品房，满足居民多层次住房需求。中央层面可成立“房地产稳定基金”，规模在2万亿元左右，专项用于保交楼、收储存量房和房企存量闲置土地等，同时减轻地方政府稳楼市压力，保障地方财政稳健运行。

其次，积极化解地方债务风险。随着土地财政红利消退，依靠土地市场抵押举债和卖地收入还债的模式难以为继，地方债务风险显性化与公共财政支出需求不断扩大的矛盾凸显。3月28日，财政部公开了最新的地方政府债务余额情况，截至今年2月末，全国地方政府债务余额49.29万亿元，相较于2023年末增长超过20%。在化解地方债务方面，2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议通过了“6+4+2”万亿元地方化债方案，12万亿元的总额度也成为近年来力度最大的化债方案。通过化债方案的实施，地方政府债务风险和偿债压力得到有效缓解，财政空间得到释放，增强了地方经济发展动能。

再次，通过扩展新税源破解土地财政困局。地方政府可结合产业升级、资产盘活等多维度创新，构建多元化税源体系。在产业升级方面，重点发展人工智能、新能源等战略性新型产业，拓展新的税源。例如杭州通过数字经济产业集群，2024年数字经济核心产业增加值占GDP比重达27%，贡献税收超30%；深圳试点碳税征收后年增收约12亿元；苏州工业园区通过生物医药产业链培育，2024年相关产业税收同比增长23%；位于中西部的贵州依托资源禀赋发展特色税源，大数据产业税收占比从2018年的3.7%提升至2024年的11.2%，成为地方政府重要税源。

最后，推动财税体制改革势在必行。长期来看，通过税制改革重构地方税体系是解决地方土地财政依赖的重要一环。在财税体制改革方面罗志恒也给出了很好的建议：一是上收部分事权和支出责任到中央和省级政府，包括社保、食品药品监督管理、环境保护等事权上移，减轻地方政府的支出压力；二是统筹消费税征收环节后移和逐步换转给地方，补充土地出让收入下行对地方财力的冲击；三是完善增值税抵扣链条，逐步清理不规范、不合理的增值税优惠政策；四是将城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税；五是探索国有资产及其相关收入在中央与地方政府之间的划分机制，缓解地方政府对土地财政的过度依赖。