这项系统性变革归结到最后还是要落在政府体制改革与政府治理改革上，前者解决全国性政策能得到切实落实的问题，后者则解决政府与市民利益一致性的问题

文 | 秦勇

编辑 | 苏琦

全国统一大市场的建设是两个层面的问题，一个是现在广泛看到的对于市场领域存在割裂的剖析，这就包括要素市场、产品市场。由于中国是“准联邦”制，法律、政策和各种制度全国统一，尽管在一些领域容许存在差别，比如房地产政策近几年开始实施的“因城施策”，但政策的总基调仍然是出自中央，并不存在房地产调控的大局下有地方可以按照自己辖区地产的供销格局反其道而行之，那么在这种局面下为什么会出现“统一大市场”的问题？这就引出第二个也是更为重要的问题，即央地关系与政府的运行。

一

第一层面，不同层面的市场分割，目前大家讨论的集中在从要素和产品市场进行区分。同样是要素市场或者产品市场，存在市场化程度好的情况也存在全国统一化程度较差的情况，为了让分析陷入碎片化，存在于不同市场层面的割裂，可以明确的制度障碍和实际执行障碍来区分。这两类障碍的应对截然不同，存在明确制度障碍的，需要国家从制度上废止相关限制性的政策，以户籍制度为例，户籍制度取消涉及很多相关制度的变革，比如社保、医疗、就学，而要应对相关制度的转变，又需要政府治理能力的转变。可以设想在现有户籍制度下，政府对于人口的流动有很强的管制力，相应需要的公共服务供给更为可控，甚至不乏根据公共服务供给来确定纳入服务市民数量情况，并且是当前十分普遍的做法。相反取消户籍制度，政府的角色必须向服务型转变，它需要政府根据市民流动的趋势拟定公共服务的计划，需要结合本地的自然资源、人文沉淀、人力资本的积累制定经济发展与产业发展规划，进而形成更具特色的地方经济发展模式，地方政府成为地方竞争的主要负责方。由此可见，即便是制度层面的改变也不单纯是废止或变更，而将同样是一项系统性的变革。

第二层面，全国政策层面对市场化的要求是统一的，但是在实际运行中，地区间市场化程度却有很大差异。可能出现的分割情况就包括：1.支持本地企业的垄断经营地位；2.对外地企业的歧视性收费或补贴，改变竞争格局；3.以监管等行为限制外地企业的正常经营。也就是政府在市场化过程中人为地设置了很多障碍，追求地方的特殊利益，这种事实上的市场分割是没有办法通过叠加新的政策，或者向地方下达有针对性的指令而消除的，因为阻碍市场化的政府行为合法、合规，同时这些地方性的政策落在单个个体上，个体很难对政府决策形成有效对抗。

这项系统性变革归结到最后还是要落在政府体制改革与政府治理改革上。政府体制改革指向政府组织形式，主要是中央和地方的关系；政府治理改革指政府目标的设定、政策的制定、措施的执行，主要是政府对谁负责、如何负责与接受评价与监督。比如户籍制度放开后，政府公共服务的提供就需要依据市民流动、市民诉求、产业发展制定中长期的规划，并制定配套的中长期财政预算，争取市民支持、执行并受到检验与监督。

建立全国统一大市场中政府体制解决全国性政策能得到切实落实的问题，政府治理则解决政府与市民利益一致性的问题，很多市场分割是不符合地方居民利益的，只有把政府的激励与市民的利益统一到一起，地方政府才有动力破除造成市场分割的障碍。

中国的央地关系放在现代政策治理理论中是什么形式呢？政治学者郑永年认为中国是“事实上”的联邦制，虽然联邦制要求宪法上分权和政府内部权力分立，但是中国的“事实上”联邦体现在正式组织、程序和规定上，在政府运行中具体表现为强制、讨价还价和利益交换。正式组织的角度，郑永年认为根据中国宪法，各级地方政府是地方的行政机构，必须接受国务院的统一领导，执行国务院下达的行政政策、规定和决议，并向国务院负责。国务院可以界定地方政府的特别功能与权力，废止地方政府决定，对地方进行军事管制，指定审计机构对地方财政进行检查。

但是，中国有自己的特色，对于中国的地方政府，法律、规章和合同往往只是事情的开始，中央和地方存在各种形式的博弈，这些博弈过程是法律、规章和合同执行中的必要途径。他认为这是中国法律去体系化的体现，也是中国政治体系的重要特征。他认为中国政治体制“事实上的联邦制”，能够从考察中国政治体制的实际运行中得到。地方官僚在面对中央政权的压力时总是可以通过运用各种地方资源来捍卫地方利益，比如利用社会认同，一个有共识的地方政治文化，特殊的经济活动和利益，地方政府的立法以及地方政治组织的利益（Schulz，1979）。

郑永年因此提出了联邦政治的定义，他认为联邦政治是解决不同层面的政府冲突的工具，实践中具体解决手段包括利益代表和分权化（Kenyon and Kincaid,1992:4）。把联邦制分为两种模式，一种是权力的多中心体制，中央和地方都有广泛的制定自己的政策的权力；另一种是中央和地方分权的方式事实上执行全国性的统一政策。这两种模式的划分实际上是按中央与地方的博弈在目标层面还是执行层面，在目标层面的博弈可以确保政策执行有最小的偏差，而在执行层面的博弈则容易频频下达统一的政策，同时看到执行过程中不可避免的出现重大偏差，这样不仅会极大地损害政策的严肃性，并且政策执行往往伴随很大的不确定性，当人们可以寻求自己的利益最大化时政策执行的结果可能南辕北辙。

有类似观点的还有钱颖一，他认为中国制度化的政治分权包括了明确和隐蔽的中央与省的博弈，比如省级政府得到制度化的或者特别的利益报偿以换取地方政府代表中央并以中央政府的利益为出发。而中国央地关系所展现出来的分权特征体现了西方联邦制的特征，具体表现为：1）一个多层级政治体系，中央和地方各自行事，并各自有最终决策的领域；2）政府间分权制度化的情况存在，但是难度却是加大的，由于中央政府可以对地方政府行使单边决定权，并改变地方政府之间权力的划分；3）地方政府为地方经济负主要责任，并在一定程度上，在各自的司法权限内为自己的政治行为负责。

二

当下中国提出建设统一大市场，很容易对应到进一步加强中央的掌控力，并借此提高地方与中央，以及地方之间政策执行的一致性方向上去。然而中央和地方的关系平衡是所有政治制度都面临的问题，任何法律与政策的解读、落实与执行的权力都在基层；从法律与政策受众的角度，很大程度上民众法律与政策的接受与履行程度是由利益一致性，以及对法律与政策制定过程的认可度决定的。由此，我们从三个方面提出构建全国统一大市场的具体建议：中央与地方的权限与规则划分，关于规则本身的规则，金融与财政上中央与地方的协同。

中央与地方的规则权限

从中央的角度在方方面面都希望政令通达，但实际情况，地方的差异性又是显而易见的。以人均国内生产总值（GDP）来代表地方间的差异，它包含了人口结构、人才禀赋、产业结构、资源禀赋的差异，从而也一定程度上决定了地区未来可能的发展路径的差异。2021年全国人均GDP8.1万元，31个省市只有6个人均GDP在10万元以上，25个在10万以下，如果除去6个明显过高的地区，人均GDP只有6.5万元；31个省市人均GDP的方差达3.5万元，可见省市间的差异十分大。但是地方虽然有立法权，但要服从于上位法，政策也是全国统一由中央下达到地方执行，地方空间有限。

一方面法律和政策没有充分包容地方的差异性，另一方面地方的差异性又十分显著，这反而可能造成法律和政策实际执行过程中偏离初衷，同时地方的执行结果也会千差万别。基于几个方面的原因需要厘清中央和地方权力保障和政策干预的范畴：一是，地方的法律与政策制定应当体现地方居民的利益诉求，把地方法律与政策的着力点统一到地方居民的利益上去，能够最大程度增加认可度，自然能提高法律和政策的执行力度并降低执行成本。二是，地方经济发展应当结合地方的禀赋，充分让地方企业家参与到地方经济发展的相关政策过程，把纳税义务与权力统一到一起，改革税制形成以企业经营地和消费地为主要税收来源的体制，破除地方以注册地为依据对企业扶持与打压从而割裂全国统一大市场的局面。三是，产业政策事关地方投资的成败，应当于地方推出适合地方现实状况的政策，这样就很难再出现缺乏考虑市场供求因素的无效投资，而地方也会充分考虑地区间的竞争与合作，中央政府的产业政策顺其自然回归到面向更基础的领域，以及转而定位更统筹的资本投资。四是，地方承担了发展经济的重要责任，并向地方居民负责，地方会主动对自身形成财政硬约束，在特定情况下地方会建立符合地方规模和能力的机关规模，让地方政府的管理更具经济性，同时也释放中央政府的一些管理职能，大大精简中央政府规模提高政府管理能效。五是，出于区域竞争的规模性，地方政府存在进一步合并精简的空间，区域经济可以极大提高当前地方区划的协同效率，避免无效竞争，参照日本的经验也是面对老龄化的有效手段，那些人口持续净流出的行政区划可在区域协同发展中找到新的定位。

减少政策执行不确定性，建立并联的规则体系

政策执行的变数并不是有不同意见的人，而是看不出谁有不同意见。组织的成立和机制的设计应当按照价值取向、价值追求、社会公益目标来进行，这样即能够明确不同意见方，明确要想推行一种政策需要绕开哪些障碍，从而知道如何为达到目标要做出哪些取舍。

制度化是存在广泛认同的规则和程序体系，它清晰地界定参与人的范围、参与人如何理解互相的行为，以及什么样的行为是可行的。制度一旦成型，它们就会自己演化和发展，而这一切不再受创始力量的控制和预期。之后的运用、解释和论述这些规则都由参与人，特别是法庭主导，从而改变了之后所有行为的大环境。

制度化的关键是规则体系，规范个体和组织的规则纷繁复杂，最重要的是统领这些规则的规则，它决定了规则体系的严肃性、权威性与可行性。西方三权分立制度就是一套关于规则制度，所有的规则最终要有解释和运用与执行的主体，这个在西方大多数联邦制国家是由司法体系负责。中国的立法权归全国人大，为方便具体执行制定了行政法规与地方法规，也就是说行政部门本身就具有了对法律的解释和具体化的权力，但必须符合法律的要义并经受司法审查。

中国行政体系本身参与到规则的制定和执行中，但由于行政体系本身有自己的诉求，需要建立一套关于规则的规则，并满足两个原则：1.并联的形式，明确在何种情况下应当适用什么样的规则，它不能是串联的形式，即在不同情况下为了适应不同的目标，改变适用规则的顺序或者规则本身。并联的规则体系就是关于规则的规则，它限定执行部门只能按照预定的规则，从而杜绝改变规则来达到执行目标的随意性；2.制定关于规则的规则必须独立于行政部门，树立规则不是服从于执行，执行应当服从规则的价值观。由于行政部门有自己的利益诉求，建立关于规则的规则可以分离出行政部门的利益，让法律的规则的执行更接近它们制定的初衷，并更好地维护利益相关人的权益。

金融与财政上中央与地方的协同

（一）中央银行

中央银行的设立，将货币政策集于一家机构体现了现代货币当局的几个特点：一是货币政策是总量政策，主要体现效率，货币政策对经济活动的引导应当不体现地区和产业差异；二是货币政策的统一性是建立在全国统一市场基础上的，如果地区市场壁垒很高，那么就存在商品和服务的价格与质量差异，货币政策的调节是无效的；三是货币政策的有效性需要银行体系脱离地方行政力量干预，银行从专业出发本身就会发展出体现地方特色的信贷结构、质量与增长，行政力量的干预会扭曲银行风险偏好，减弱统一货币政策的效率；四是全国统一的银行监管，可以杜绝区域性银行风险暴露造成全国性风险的可能，从保证银行体系健康、防范金融风险来讲有必然性。

对中国央行和银行体系的启示：一是央行的货币政策应当重价格调整而不是数量控制，数量控制很容易造成地区进一步拉大差距，助长了区域发展的不平衡；二是虽然央行有防范金融风险的职责，但是银行展业的区域性差异无法控制，需要减少地方行政力量对在地方展业银行业务的干预；三是央行应当简化货币政策目标，关注价格稳定与充分就业，关注经济增长的货币政策会很容易产业化，贷款集中于个别容易拉动经济的产业和地区，有很强的财富分配和不公平效应；四是中国银行体系有大量的城市与村镇银行，承担了发展地方经济的作用，央行无法形成有效的掌控，也就无法对金融风险充分把握，应当强化银行监管的纵向权力分布，减少对地方政府部门的依赖，体现更多的独立性；五是，加大央行体系内区域和中央机构间的人员流动，提高区域治理的水平。

（二）财政

日本有一个阶段的发展模式与中国当前的模式很接近，日本政府在上世纪50年代到70年代之间，随着发展型国家的模式深化，大力推出旨在拉动投资的政策，并且向国家各行各业中的翘楚提供补助。中国当前的发展模式与日本相当，财政是中央政府发展经济的重要手段。但是，日本在90年代进入到低速发展阶段，并且随着人口老龄化加剧，就逐步放弃了这种发展模式，增长降速让中央政府频繁的财政政策和激进的产业政策必要性降低，人口老龄化又对政府支出施加了硬约束，在税收能力下降的背景下，只能走上大力精简政府的道路。中国未来也许还能在十年内保持中速增长，但是长期来讲也必然面临日本曾经的问题。

对中国财政体制的启示：1.建立地方财政支出和税收收入平衡、权责对应的新发展模式，形成以地方政府承担发展区域经济主体责任，取消扭曲区域发展不平衡的要素流动障碍（尤其人口流动），改革税制形成以企业经营地和消费地为主要税收来源的体制，把地方政府与服务地方经济的企业利益统一到一起；2.形成以财政支出为主要对象的地方审计和问责的监督体制，提高地方居民与企业对地方经济发展的参与度，扩大地方对于区域内行政区划的自主性，通过地方政府间的竞争迫使地方政府精简地方政府层级，提高政府行政效率；3.形成新的地方到中央 的官员选任制度，让地方官员充分代表域内居民和企业的利益，改变以地方利益和地方配合度为筹码的中央和地方博弈关系。中央更专注于宏观管理，减少可能不符合地方实际情况的政策，从而加强执行力并降低执行成本。