文/任涛 澳门国际银行总行发展研究部副总经理，国家金融与发展实验室特聘研究员

近期房地产行业政策较为密集，且多聚焦“保交楼”领域。而从目前实际情况来看，通过加快推进“保交楼”步伐，尽早尽快化解房地产行业存量风险，避免市场预期进一步来化以及风险持续外溢，正成为政策层面最明确的努力方向。可以预期的是，这一进程短期内不会那么快结束，但执行效果可能仍有待观察。

一、“保交楼”系列政策的背景与逻辑起点

“保交楼”系列政策的逻辑起点主要有三个，即2022年7月的停贷断供事件、银保监会年中会议以及年中政治局会议。具体看，

（一）停贷断供事件持续发酵，给地产行业的预期修复带来了较大冲击，是“保交楼”系列政策不断出台的主要背景。2022年7月初，一些问题楼盘业主联合在网上晒出《强制停贷告知书》一事不断发酵，引发舆论特别关注。随后《证券时报》刊出《谨防烂尾楼盘 停供风险扩散》一文，揭示了问题楼盘停贷断供事件可能带来的系列风险。

受此影响，商业银行按揭资产质量开始受到关注，地产行业风险似有向金融等其它领域蔓延之势。仅2022年7月上旬，进行业主维权的烂尾楼项目数量便不断攀升至上百个，涉及河南、湖南、江西、河北、广西、陕西、辽 宁、山西、湖北、云南、吉林、重庆、江苏、陕西、山东以及广东等20个地区。

（二）2022年7月，中国银保监会表示要引导金融机构市场化参与风险处置……配合地方政府积极推进“保交楼、保民生、保稳定”工作，依法依规做好相关金融服务，促进房地产业良性循环和健康发展。同时，银保监会还特别提出要主动参与合理解决资金缺口方案研究，做好具备条件的信贷投放，协助推进项目快复工、早复工、早交付。

（三）2022年7月，中共中央政治局会议明确提出“要稳定房地产市场，……因城施策用足用好政策工具箱，支持刚性和改善性住房需求，压实地方政府责任，保交楼、稳民生”，将“保交楼”提升至更高的位置上，为后续“保交楼”相关政策的出台明确了总基调。

二、“保交楼”四大重要政策评述

2022年8月以来，在中央政治局会议明确的总基调下，“保交楼”相关政策连续出台，使得“保交楼”这一事件至少在政策层面获得了较大关注。特别是，二十大以后，“保交楼”政策出台的频率显著提高，步伐明显加快。因此，站在当前看，有必要对已经出台的主要“保交楼”政策进行全面审视，以更好评估未来。

（一）4000亿元“保交楼”额度的杠杆作用

“保交楼”相关政策中最受关注的是中央给出的2000亿元“保交楼”专项借款额度和2000亿元“保交楼”无息再贷款额度。具体看，

1、2022年8月中下旬，住建部、财政部与央行通过政策性银行和开发性银行专项借款方式支持已售逾期难交付住宅项目建设交付，即由政策性银行面向全国发行，募集资金2000亿元来支持出险房企已售已逾期（或将逾期）的住宅项目，在“封闭运行、专款专用”的运作方式支持“保交楼”。

2、2022年11月下旬，央行副行长潘功胜在全国性商业银行座谈会上表示将面向6家商业银行推出2000亿元无息“保交楼”贷款支持计划，为商业银行提供零成本资金，以鼓励其支持“保交楼工作。据悉，该项目的支持范围为：

（1）为“保交楼“专项纾困政策提供配套融资；

（2）推动化解未交楼个人住房贷款风险，支持已出售、但逾期未交付，并经过金融管理部门认定的项目加快建设交付。

这两项工具均坚持“封闭运行、专款专用”的运作方式和“后进先出”的退出机制（即均由项目剩余货值的销售回款优先进行偿还）。略有不同的是，专项借款工具主要由政策性银行和开发性银行负责推进，且由地方城投平台统借统还、借入资金纳入地方政府隐性债务管理但不纳入隐性债务考核范围；而无息再贷款则由其它全国性银行来负责推进。此外，从官方表述来看，上述两项工具的真正用意是希望通过4000亿元额度的“保交楼”资金撬动更大的“保交楼”配套融资，未来不排除上述两项工具的额度会根据实际情况进一步扩大。

（二）增信发债：信用保护支持力度不断增强

在稳定宏观经济大盘以及托底示范民营地产企业发债的背景下，改善地产行业融资环境、促进地产行业健康发展及推动风险尽快出清是今年以来的一个主要政策。

2022年5月中下旬，碧桂园、龙湖、美的置业、新城控股以及旭辉等5家民营房地产企业相继被监管机构选定为示范房企业，获准通过信用保护工具的方式发行人民币债券。2022年8月中下旬，交易商协会再次召集多家民营地产企业召开座谈会，探讨通过中债信用增进公司增信的方式支持民营地产企业发债，碧桂园、龙湖、旭辉、金地、远洋、新城控股、滨江、美的等8家地产企业受邀参会。

2022年11月1日，交易商协会、中国房地产业协会联合中债信用增进公司召集21家民营房企召开座谈会，明确中债信用增进公司将加大对民营房企发债的支持力度；随后11月8日，交易商协会官网发文称将继续推进并扩大民营企业债券融资支持工具（“第二支箭”），支持包括房地产企业在内的民营企业发债融资；中债增也于11月9日发布《关于接收民营企业债券融资支持工具房企增信业务材料的通知》，明确意向民营房地产企业可提出增信需求。目前已有多家地产企业的发债申请获受理，且发债额度较之前大幅提升。

（三）地产16条：债权融资维度的支持

2022年11月中旬，中国人民银行与中国银保监会联合发布《关于做好当前金融支持房地产市场平稳健康发展工作的通知》（以下称“地产16条”），提出了支持房地产市场健康发展的16条举措，其中有两条专门涉及“保交楼”金融服务。具体看，地产16条明确提出要支持开发性政策性银行提供“保交楼”专项借款以专项用于支持已售逾期难交付住宅项目加快建设交付、鼓励金融机构为专项借款支持项目提供新增配套融资支持以推动化解未交楼个人住房贷款风险。

实际上，从地产16条的具体内容来看，对于“保交楼”的涉及，并不仅仅限于上述提及的两条，其余内容也或多或少与“保交楼”密切相关。例如，地产16条中的第十条便明确提出“对于部分已进入司法重整的项目，金融机构可按自主决策、自担风险、自负盈亏原则，一企一策协助推进项目复工交付。鼓励资产管理公司通过担任破产管理人、重整投资人等方式参与项目处置。支持有条件的金融机构稳妥探索通过设立基金等方式，依法依规市场化化解受困房地产企业风险，支持项目完工交付”。再比如，地产16条中的第四条亦明确提出“积极通过存量贷款展期、调整还款安排等方式予以支持，促进项目完工交付”。

（四）地产5条：股权融资维度的呵护

2022年11月下旬，为促进房地产市场盘活存量、防范风险、转型发展，证监会在股权融资方面提出5项措施（以下称地产5条），在股权融资方面给予房地产行业全方位支持，放开了房地产企业通过资本市场进行并购重组融资、再融资的诸多限制。其中，地产5条明确提出引导募集资金用于政策支持的房地产业务，并将与“保交楼、保民生”相关的房地产项目纳入政策支持范围内。

地产5条对相关市场主体通过资本市场募集资金的用途设置了红绿灯，如其明确募集资金可以用于购买涉房资产、存量涉房项目和支付交易对价、补充流动资金、偿还债务等，但不能用于拿地拍地、开发新楼盘等。这意味着，地产5条的真正用意实际上是为了解决地产行业的存量问题，而非增量。也即，和地产16条一样，地产5条的主旨还是针对“保交楼”领域。事实上，通过资本市场实现股权融资不仅可以在一定程度上优化地产企业“三道红线”指标和资产负债表，还能够反过来提升其债权融资的能力。因此，以提高债权融资可获得性为主的地产16条与提高股权融资可获得性的地产5条，应该要放在一起看。

三、部分地区在“保交楼”领域的实践

除中央级的政策支持外，部分地区在“保交楼”领域也有些政策实践，但目前看大多不具有普适性，具有典型的“一城一策”特征。这里仅举两个例子进行简要剖析。

（一）地方在“保交楼”领域的实践中，郑州可能最具代表性。2022年7月底，郑州市政府印发《郑州市房地地产纾困困基金设立运作方案》（郑政办文（2022）14号），首次明确设立专门用于纾困问题楼盘的地方基金，标志着由政府直接出面，通过设立纾困基金，吸引社会资本进入，以盘活问题楼盘的政策思路在郑州正式践行。这一模式的基本逻辑是由中心城市基金下设纾困专项基金，再由纾困专项基金根据待盘活项目情况一对一设立子基金，由子基金将资金注入项目，以推动项目完工，并通过销售回款实现基金的最终退出。

2022年8月9日，由中心城市基金作为母基金出资设立的郑州市房地产纾困基金牵头、郑州地产集团参与，与河南建业投资控股就郑州北龙湖金融岛写字楼项目达成合作，标志着首个纾困项目正式落地。虽然，郑州地产纾困基金给问题楼盘困局的化解提供了一种解决思路，但其成效方面可能不会如市场预期的那么乐观。这主要是因为，问题楼盘化解及地产纾困基金（含子基金）成立的关键在于资金问题的解决，除郑州市政府提供初始资金外，更多资金是通过向郑州地区的平台公司、国企、资产管理公司及金融机构募集而成，其募资难度并不低。与此同时，退出渠道对于地产行业销售端的依赖比较高，这意味着如果市场对地产行业的预期没有明显改善，则专项基金及子基金的退出路径可能也很难乐观。

（二）除郑州外，海南地区将“保交楼”与“拿地”结合在一起的做法也需要给予一定程度的关注。2022年11月上旬，海南省直辖县澄迈县自然资源和规划局在海南省公共资源交易平台发布三则土地出让公告，挂牌出让该县3宗国有建设用地使用权，并明确竞得人须承担社会责任，完成恒大悦珑湾“保交楼”任务、按照澄迈县城镇小区配套幼儿园建设标准出资建设悦珑湾小区幼儿园并移交澄迈县人民政府。显然，该模式的本质是以通过低价拍地的方式，使受让方能够在拿地的同时承担起“保交楼”的责任，开创了“保交楼”新模式。不过，这一模式具有较大的局限性，同样不具有普适性。

四、部分地区在“保交楼”领域的实践

在地产行业系列政策中，最初的逻辑是保项目，但不保房企。不过，随着地产行业风险的不断演绎，政策部门与市场似乎均已认识到，作为化解地产行业风险的有机组成部分，“保交楼”与“保优质市场主体”正变得密不可分。这主要是因为，“保交楼”的重点在于化解地产行业存量风险，而“保优质市场主体”则在避免存量无风险项目下迁至增量风险项目的同时，还可以降低化解地产行业存量风险的救助成本，使优质市场主体成为“保交楼”的重要责任主体。这里，大致有两个标准可以来作为优质市场主体的筛选依据（仅作参考）：

（一）通常被纳入增信发债支持对象的地产企业可以视为优质市场主体或优质地产企业。这主要是因为为，纳入支持对象的地产企业通常意味着其还能存量优质项目或担保人来进行担保。初步统计，今年以来，先后被纳入增信发债支持的地产企业主要有美的置业、卓越置业、旭辉、滨江、佳源、新城控股、龙湖、碧桂园、金辉、金地、远洋、滨江、合景泰富、雅居乐、新希望、合生创展、石榴集团、衡东建设、中梁、德信、华宇、星河、大华、仁恒和美、建业、大唐、龙信、东海、佳源创盛、融信等近30家地产企业。

表1：部分银行签订战略合作协议情况汇总

资料来源：作者根据公开渠道整理

（二）地产16条后，全国性银行以及部分股份行通过总对总的方式签订战略合作协议给予定向支持的地产企业一定程度上也可被视为优质地产企业。初步统计，目前国有六大行、中信银行、恒丰银行以及上海银行拟合作的地产企业主要有万科、金地、绿城、龙湖、碧桂园、中海、保利、华润、招商蛇口、华侨城、美的置业、金辉、合生创展、大华（集团）、中交、越秀、北京首都开发、建发、大悦城、滨江、仁恒置地、山东银丰集团、青岛青特集团等23家地产企业。不过，这一标准筛选出的优质地产企业可能还不完整，完整名单还有待后续其它银行相继表态后的持续更新。

五、“保交楼”系列政策尚未至终点

考虑到地产行业面临的存量问题实际上比较突出，意味着地产16条与地产5条均非此轮政策终点，后续针对“保交楼”领域的政策支持预计还将持续。

（一）短期政策层面应会持续强化地产16条与地产5条的具体执行。通常情况下，执行层面一般由主流金融机构和主流地产企业先行先试，起好带头示范作用。为此，基本可以认为，国有六大行宣布对17家地产企业的支持本身算是对地产16条的积极响应，而地产5条的执行则需要中基协、沪深交易所以及优质国有地产企业的积极响应。后续对地产16条的响应将会进一步扩展至股份制银行（地方性银行则要看自身实力和各地方政府的资源调动能力），对地产5条的响应则要看国有背景的地产企业、金融机构、私募基金等。

（二）近期中央层面推出一系列“保交楼”政策，一定程度上也表明地方在“保交楼”任务中有点力不从心，需要中央层面出手稳定市场、撬动更多社会资金进入，共同推进保交付工作。除已经推出的地产16条、地产5条等系列政策外，还有些配套政策也很有必要：

1、对于支持“保交楼”配套融资的商业银行，一定程度上豁免“房地产贷款集中度”要求，允许其在适度突破“房地产贷款集中度”的情况下，加大“保交楼”配套融资支持。

2、对于主动承担“保交楼”任务的地产企业，一定程度上豁免“三道红线”要求，并允许这些地产企业进行债务融资或通过股权融资优化自身资产负债表。

3、对于推动“保交楼”项目去化的地区，允许在个人按揭首付比例和利率等方面给予一定支持，以推动“保交楼”项目尽快实现去化，偿还专项借款、再贷款和配套融资。

4、除推动“保交楼”工作外，追究相关利益方的违法违规责任也是维护购房者合法权益的必要方式。因此，对楼盘烂尾负有不可推卸责任的相关利益各方（如挪用项目预售资金的相关方以及刻意躺平、摆烂的地产开发企业）需要承担相应后果。

当然，“保交楼”领域相关政策执行的具体效果还有待于整个地产行业大环境的改变及市场预期的真正改善，毕竟“保交楼”系列政策的主旨是在为问题楼盘和优质地产企业输血，但尽快帮助优质地产企业与优质项目实现自我造血能力才真正是问题的关键。