城市更新工作一头关联着城市高质量发展和人居环境改善，一头承载着拉动投资和消费、促进国内经济大循环的重任。特别是今年上半年宏观经济和 房地产市场恢复不及预期，地方土地财政也受到较大影响，在此背景下，城市更新可以作为破解国内经济大循环、拉动经济的重要抓手。
7月7日，住房和城乡建设部（以下简称“住建部”）网站发布《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》【建科（2023）30号】（以下简称“30号文”），对城市更新工作提出五个方面的要求，即：坚持城市体检先行，发挥城市更新规划统筹作用，强化精细化城市设计引导，创新城市更新可持续实施模式，明确城市更新底线。
对此，业内人士分析认为，这是住建部在2021年提出防止大拆大建、引入城市体检、公布21个试点城市等一系列举措基础上，更为全面、系统的政策指引，可以说初步确立了城市更新的顶层设计和行动框架。
城市更新是实现城市高质量发展的重要手段，也是房地产向新模式转型的主要路径。特别是在宏观经济和房地产市场走弱的大背景下，城市更新被赋予了更重的社会和经济责任。近两年来，各地城市更新立法和制度建设稳步推进，城市更新工作从以往大拆大建为主的粗放模式，逐步转向“留改拆”并举的渐进式更新和微改造， 各地也从中摸索出了不少成功经验。但是作为一项长期的战略任务，城市更新仍然面临诸多困难和阻碍。
坚守底线思维
从2021年8月住建部出台《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（简称“63号文”）以来，从中央到地方城市更新政策法规密集发布。住建部将实施城市更新行动作为推动城市高质量发展的重大战略举措，国务院将“推进城市设施规划建设和城市更新”列入《扩大内需战略规划纲要（2022~2035）》。对此，中央财经大学管理科学与工程学院教授王昊表示，城市更新工作一头关联着城市高质量发展和人居环境改善，一头承载着拉动投资和消费、促进国内经济大循环的重任。特别是今年上半年宏观经济和房地产市场恢复不及预期，地方土地财政也受到较大影响，在此背景下，城市更新可以作为破解国内经济大循环、拉动经济的重要抓手。他认为，城市更新与经济发展是相辅相成的，经济下行环境下，投融资都会受到影响，城市更新的推进难度也会更大。
一方面要最大限度发挥城市更新在拉动经济的重要作用，另一方面也要防止“大拆大建”的粗放更新模式再次回潮。城市高速发展阶段，大多城市采取大拆大建方式追求发展速度，不仅造成了资源的极大浪费，也破坏了城市的文脉和历史记忆。为此，“30号文”对城市更新提出了底线要求，即：坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，防止大拆大建。
2021年住建部“63号文”为防止大拆大建划定了四项指标，包括拆旧比原则上不大于20%；拆建比不大于2；就地、就近安置率不低于50%；租金年度涨幅不超过5%。这次出台的“30号文”进一步提出了实施要求。在加强历史文化保护传承方面提出“三不做”：不随意改老地名，不破坏老城区传统格局和街巷肌理，不随意迁移、拆除历史建筑和具有保护价值的老建筑。
在顺应自然、保护自然方面提出“四不做”：不破坏地形地貌，不伐移老树和有乡土特点的现有树木，不挖山填湖，不随意改变或侵占河湖水系。在安全发展方面，强调把安全发展理念贯穿城市更新工作各个领域和全过程，坚决守住安全底线。
王昊分析认为，“30号文”从城市体检到城市规划设计引导，从创新城市更新可持续实施模式到城市更新底线要求，都做了系统的安排，特别是划清了城市更新的底线，可以有效防止一些地方为短期刺激经济而采取突破底线的行为，确保城市更新工作不走偏。
坚持城市体检先行
城市体检是城市更新工作的前提，也是推进城市高质量发展的重要抓手，在统筹城市规划建设管理、推动解决“城市病”问题、补齐城市建设短板、改善城市人居环境质量等方面发挥着重要作用。随着我国城市化进程的推进，城市的各种问题也逐渐显露，人口密度过高、交通拥堵、公共空间缺乏、老旧小区生活配套设施差等症状明显。城市体检可以挖掘出城市发展中的弱项、短板、治理难题，有针对性地提出解决方案和预防措施。
2022年7月，住建部发布《关于开展2022年城市体检工作的通知》，选取31个省、自治区、直辖市的59座城市作为体检样本城市，推动建立“一年一体检、五年一评估”的城市体检评估制度。要求通过自体检、第三方体检和社会满意度调查，摸清城市建设成效和问题短板。
今年4月，住建部发布《关于开展城市体检试点工作的意见》，选取沈阳、南京、厦门、广州、成都、福州、长沙、海口、西宁、景德镇、遂宁等城市，分三个阶段开展城市体检工作，体检主要内容包括生态宜居、城市特色、交通便捷、生活舒适、多元包容、安全韧性、城市活力、城市人居环境满意度等8个方面。最终体检结果和政策建议将以《城市年度体检报告》形式反馈给试点城市。
本次“30号文”明确将城市体检作为城市更新的前置程序。提出建立城市体检工作联合工作机制——城市体检工作由城市政府主导、住房城乡建设部门牵头组织、各相关部门共同参与；划分城市体检单元——以问题导向原则划分城市体检单元，从住房到小区、社区、街区、城区，查找群众反映强烈的难点、堵点、痛点问题；坚持目标导向——以产城融合、职住平衡、生态宜居等为目标，查找影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项。坚持问题导向——把城市体检发现的问题短板作为城市更新的重点，一体化推进城市体检和城市更新工作。
“30号文”要求，发挥城市更新规划统筹作用。依据城市体检结果，编制城市更新专项规划和年度实施计划，划定城市更新单元，建立项目库，明确项目实施计划安排。为了实现更新目标，要求城市更新必须由精细的专业化设计引导，完善城市设计管理制度。
着力破解融资难题
在城市建设高速发展阶段，城市更新以大规模拆迁为主要方式，土地红利成为城市更新最重要的资金来源。随着城市高速发展转向高质量发展，大拆大建的更新模式宣告终结，城市更新的融资难题开始显现。加之近两年房地产市场持续不振，房企资金链愈发紧张。在新的市场环境下，融资问题成为制约城市更新扎实推进的最大难题。
“30号文”提出，健全城市更新多元投融资机制，加大财政支持力度，鼓励金融机构在风险可控、商业可持续前提下，提供合理信贷支持，创新市场化投融资模式，完善居民出资分担机制，拓宽城市更新资金渠道。建立政府、企业、产权人、群众等多主体参与机制，鼓励企业依法合规盘活闲置低效存量资产，支持社会力量参与，探索运营前置和全流程一体化推进，将公众参与贯穿于城市更新全过程，实现共建共治共享。
目前城市更新工作主要资金来源主要有以下几个方面：一是利用地方财政资金直接投资，二是通过发行地方政府专项债券募资，三是争取政策性银行、商业银行融资支持，四是通过基础设施REITs及其他形式的资产证券化融资，五是城市更新产业基金，六是与社会资本合作。这些融资方式在城市更新实践中都有成功的案例，但是与城市更新庞大的资金需求相比，还有很大缺口。
随着土地财政消退，地方政府财政压力开始显现，专项债发行受到一定程度制约；基础设施REITs试点三年，但城市更新项目涉及甚少；城市更新产业基金在多个城市启动，但基金规模远远不能满足实际需求。在此背景下，如何吸引社会资本参与城市更新，成为破解融资难题的关键。
梅云汐（广州）咨询有限公司创始人、CEO戴哲，曾在佳兆业专门从事城市更新研究工作，在他看来，以往城市更新依靠房价预期上涨来对冲长周期而导致资金投入大的逻辑，已经发生本质变化，未来利润将被大幅度吞噬。城市更新项目运作周期长、政策不稳定，也导致社会资金不愿意参与进来，有意愿的资金也会因为担忧资金退出的风险而放弃。
“目前民营企业作为市场主体参与城市更新本身就是一个比较困难的事情。”戴哲认为，民企如果参与城市更新，根据以往的做法，一级整理前期更多的是前融，即信托的方式，但当前市场环境下，信托自身也在想办法规避风险，募集资金很难；项目中期可以利用拆迁贷和开发贷，银行成为融资的主要来源，但大批民营房企“暴雷”后，银行对这类民企在城市更新周期长、风险变数较大的项目也不太愿意授信。目前不少城市筹集成立了城市更新专项基金，但像上海、西安等地的城市更新基金投入项目还主要是以国企的项目为主。
尽管目前民营企业参与城市更新面临很多困难，但在戴哲看来也并非没有机会。民营企业在大湾区参与城市更新，未来更主要的是做好两个角色，一个是服务角色，利用前期积累的更新经验，联合国企，以服务商的形式参与；二是可以利用自身开发经验，去竞拍政府收储完的城市更新整理熟化的土地后挂牌出让的项目。
打开政策空间
尽管近年来从中央到地方出台了不少城市更新方面的政策法规，但在戴哲看来，政策层面仍然存在一定缺失。“例如各地出台了不少城市更新的纲领性政策，但是涉及具体的流程比如计划立项、拆迁、规划、产业、开发、运营等绝大多数城市是缺乏的”，戴哲认为，目前城市更新政策是“只有道，没有术”，也就是只有战略，没有具体支撑。这样参与到城市更新项目的市场各方不知如何去发挥各自的角色。
“30号文”给予地方政府更大的政策空间。明确提出“鼓励有立法权的地方出台地方性法规，建立城市更新制度机制，完善土地、财政、投融资等政策体系，因地制宜制定或修订地方标准规范”。王昊认为，城市更新是涉及多部门、多行业、多领域的复杂系统工程，不仅涉及立法等方面的底线思维和顶层设计，而且必须考虑多主体利益分配问题；不仅要考虑融资问题，还要考虑城市更新与产业相关联。下一步地方政府会利用政策上的优势，在土地、融资、产业等方面出台一系列有效措施，使政府与市场形成合力，推进城市更新工作有序开展。
除了融资上的困难，产业引导也是城市更新的一大难题。戴哲表示，当前各地政府要求产业贯穿城市更新投资和转化的全过程，企业替代政府承担了产业招商职能，产业成为政府推动城市和经济发展的必然选择。而在实操层面，无论是城市更新，还是比较成熟的产业地产，产业运营的本质在国内并没有得到很好的体现，都是在走地产化的老路，真正靠产业运营起来的项目凤毛麟角。
“城市更新是一项长期的战略任务，但短期内还没有找到开发与运营的平衡、投资与融资的平衡、拆除与整治的平衡的方式方法，在当前经济环境下，城市更新要挑起大梁，还有很多难题待解。”戴哲表示。
发表评论 取消回复